Sur un plan général, il convient de souligner que cette PPL entend se concentrer sur le cas particulier des communes concernées par un taux de vacances élevé, encadré par deux notions :
- Des communes ayant mis en place une taxe sur les friches commerciales (TFC), ce qui suppose qu’elles remplissent plusieurs critères :
- Un local inoccupé depuis au moins 2 ans, sauf s’il s’agit de raisons indépendantes de la volonté du propriétaire (travaux, procédure en cours, sinistre, notamment).
- Des communes au sein desquelles le taux de vacance est au moins égal à 20 % sur la base des critères INSEE.
En d’autres termes, cette PPL propose de prendre le relais des leviers fiscaux et financiers qui ont échoué (fonds de soutien au commerce rural, fonds de restructuration des locaux d’activités, Action cœur de ville, Petites villes de demain, Villages d’avenir), voire n’ont pu être mis en œuvre.
Encadrement des loyers commerciaux (article 1) et procédure de préemption (article 4) : une intervention strictement ciblée sur les territoires en difficulté
Un marché des loyers commerciaux qui ne s’autorégule plus
Il est habituel de considérer que les lois de l’offre et de la demande pourvoient à une fixation optimale des prix. Cette mécanique suppose toutefois une élasticité qui fait ici défaut. Dans des communes où un local commercial sur cinq est vacant (contre 13% en moyenne nationale en centre-ville) l’abondance de l’offre ne conduit pas à une baisse suffisante des loyers. Ceux-ci restent souvent déconnectés de la rentabilité réelle des activités susceptibles de s’y implanter. Cette situation alimente un cercle vicieux : moins de commerces, moins de flux de clientèle, et donc moins d’implantations nouvelles.
Des locaux vacants pour des motifs purement patrimoniaux
Il est nécessaire de rester objectif sur les raisons pour lesquelles un bailleur préfère ne pas louer son bien pendant plus de 2 ans en lieu et place d’une baisse de loyer :
- Risque de dévalorisation de la valeur vénale du local ;
- Risque d’enfermement juridique sur 9 ans à un niveau de loyer inférieur aux attendus patrimoniaux ;
- Mesure d’optimisation fiscale : les charges sur le local (y compris la TFC) viennent en diminution des revenus sur d’autres locaux ;
- Conserver un actif dormant dans une logique de transmission ou de réserve foncière.
Lorsqu’un propriétaire a un besoin financier impératif (ce qui peut être le cas de petit propriétaires individuels de type anciens commerçants), il baisse son prix, quitte à solliciter un déplafonnement (possible tous les 3 ans) en cas d’évolution favorable des facteurs locaux de commercialité, ainsi que la loi l’y autorise.
En revanche, une foncière ou un multipropriétaire sont moins enclins à dévaloriser leur patrimoine, quand bien même l’état du marché devrait les y conduire.
Des loyers élevés loin d’être garants d’investissements sur la conservation des locaux
L’argument de la nécessité de fixer un loyer raisonnable en vue de permettre aux bailleurs d’engager les investissements d’entretien, de rénovation, voire de transition énergétique nécessaires est partiellement un leurre.
Si la loi Pinel a apporté des éclaircissements bienvenus sur la répartition des travaux à la charge du locataire et du propriétaire, la réalité du terrain reste très nuancée, ce d’autant que les locataires n’ont pas les moyens d’engager des procédures longues aux résultats aléatoires tout en continuant à exercer dans un environnement dégradé.
Pour exemple, la question de la rénovation énergétique a fait l’objet de discussions au sein du CNC : s’agit-il de gros travaux à la charge du bailleur ou d’une mise aux normes à la charge du locataire ? La question n’a pas été tranchée.
Les locataires, souvent fragiles, n’ont ni les moyens ni le temps d’engager des contentieux pour faire valoir leurs droits.
Par ailleurs, lorsque des travaux importants sont réalisés, le bailleur peut solliciter une revalorisation du loyer, sans que le locataire puisse en regard neutraliser l’impact de ses propres investissements.
Dans ce contexte, l’encadrement des loyers envisagé par la PPL vise avant tout des situations où la vacance relève d’une logique patrimoniale ou fiscale, en décalage avec les besoins économiques locaux.
La taxe foncière à la charge exclusive du bailleur (article 2)
Une répartition de la taxe foncière à rééquilibrer
La question de la prise en charge de la taxe foncière par le bailleur a déjà été soulevée à plusieurs reprises, avec une opposition récurrente fondée sur le risque d’une hausse des loyers.
Cette position, notamment portée par les grandes foncières dans le cadre du Conseil National du Commerce, s’oppose à celle des représentants des commerces de proximité, unanimement favorables à cette évolution.
La seule mesure issue de ces discussions (la mensualisation des loyers) a eu un impact limité, la grande majorité des commerces de proximité (80%) étant déjà mensualisés. Elle a en revanche bénéficié aux grandes enseignes et aux établissements situés dans les centres commerciaux.
L’argument d’un risque d’augmentation subséquente des loyers
- La disposition ne pourra porter sur les baux commerciaux en cours et ses effets seront en conséquence dilués dans le temps ;
- Les locataires commerciaux qui s’acquittent déjà de la taxe foncière en lieu et place de leur bailleur ne seront pas concernés à court / moyen terme, force du contrat oblige. En revanche, à long terme, il faut noter que la taxe foncière a connu une augmentation près de 3 fois supérieure à celle de l’ILC (Indice des Loyers Commerciaux) en 14 ans.
- La TFPB et le niveau des loyers commerciaux ont un lien direct puisque la base taxable de la TFPB est notamment fonction du loyer théorique de marché fondé sur les loyers observés :
- Afin de modérer la charge de la TFPB, les bailleurs seront incités à modérer le niveau des loyers.
- On ne peut à la fois faire confiance au marché pour rejeter le principe de l’encadrement des loyers et en même temps refuser ce même mécanisme de marché lorsqu’il s’agit de remettre à la charge exclusive des bailleurs le paiement d’une taxe qui leur incombe de droit.
Des principes juridiques déjà aménagés par l’intérêt général
Les débats porteront inévitablement sur la liberté du commerce, le droit de propriété et l’équilibre des relations entre bailleurs et locataires.
Sur ce dernier point, l’équilibre est largement théorique. La liberté contractuelle place sur un même plan des acteurs aux capacités de négociation profondément asymétriques, tels qu’une foncière et un commerçant indépendant.
Quant au droit de propriété, auquel les indépendants sont eux-mêmes attachés, il connaît déjà de nombreuses limitations lorsque l’intérêt général est en jeu. La lutte contre la désertification commerciale en fait pleinement partie.
Une réponse ciblée à une situation qui ne peut plus durer
Cette proposition de loi ne remet pas en cause les principes fondamentaux du marché ou du droit de propriété. Elle vise à corriger des situations localisées de dysfonctionnement, là où les outils existants ont échoué.
Dans les territoires concernés, l’inaction a déjà produit ses effets.
